“末代港督”彭定康香港演讲:民主制度政府必然要更替(中文译文)

论坛现场
论坛现场

【博闻社】有“末代港督”之誉的英国保守党前主席、香港最后一任港督彭定康(Christopher Francis Patten),昨日在香港出席由前政务司司长陈方安生牵头举行的《公民实践论坛》,就“ 香港管治:礼崩乐坏?”为题发表演讲,以“善治:民为 贵”为主题。

以下为彭定康演讲的中文翻译,参考香港各主要媒体版本。未经本人审定,仅供参考。——编者

我在香港生活的五年是我人生中最快乐的日子。在那段期间,我体会到孔子的智慧与人们的日常生活息息相关。

我在1992年来港,当时我差不多50岁,在此之前,我从没读过《论语》。这于我不单是一个错误,而且引以为耻。自此之后,我重复参考《论语》,学习当中的精湛智慧和道德教诲。

今天,我首先想引述孔子与弟子的对话,看他怎样一针见血道出良好管治的精髓。

子贡问政。子曰:“足食,足兵,民信之矣。”子贡曰:“必不得已而去,于斯三者何先?”曰:“去兵。”子贡曰:“必不得已而去,于斯二者何先?”曰:“去食。自古皆有死,民无信不立。”

“民”指的当然是公民,他们比总统、总理、君主、党委书记及总督,都来得重要。公民创造良好管治,也受惠于良好管治。让我解释我的意思。

当你上网搜寻“良好管治”,你会找到大量关于这题目的书本、研究和报告。谈论这课题的人明显比真正参与管治的人多!这不仅是一个关乎国家或地方政府的课题,它亦涵盖国际和商业机构、公民社会和大多数其他性质的组织。

不过,好政府的很多特质有广泛的共同适用性。无论是国家或省级的政府、公共或私营机构,最好也具备这些特质。而这些特质当中,一个放之四海皆准的,是问责性。

第二,良好管治并没有一个可以区分出来而独特的西方模式、非洲模式或亚洲模式。良好管治就像人权,全球适用。这个论点在一九九○年代受到挑战,有人认为在亚洲与所谓西方之间存在着文化冲突:西方政府和社会可能认为值得拥有的优良特质对于亚洲并不那么重要。

现场有人打出英国国旗雨伞
现场有人打出英国国旗雨伞

当然,在一九九七/九八年亚洲金融风暴之后,这个说法已经大幅贬值。

尽管好些亚洲政治家和思想家,例如诺贝尔和平奖得主韩国总统金大中、诺贝尔经济学奖获奖人沈恩和被可耻地粗暴监禁的马来西亚政治领袖安华反对,新加坡国父李光耀和他的亲信却为这个关于亚洲价值的论点撑台。

我今日暂且不谈李先生等人拥抱这论点的或有因由,我只想说明这种主张的荒谬之处。

试想,中亚专政政权、全球最大民主政体印度和北韩石器时代极权主义究竟显示了什么样的,共同的亚洲管治价值?

即使为了便利政治分析,我们把范围收窄至东亚,我们依然看到各种各样的政府模式:由新加坡的引导式民主(客气点说),到中国带有资本主义特色的列宁主义、到韩国、台湾和日本的民主,和香港对民主的诉求。难道香港的儒家思想真的比上海或北京少?我看不大可能罢。

“法治是让当地独立的司法系统内的独立法院裁定罪责,党政机关不得过问。”话虽如此,我不相信有完美的政府模式,更不用说一个完美的西方世界,可以就这样推出来,安装在任何地方的政治模式。

我熟悉的大多数民主体制中,公民和选民都明白他们制度中的弱点。在美国和西欧肯定如此。

不过,即使没有完美的模式,有些版本运作起来比较优胜,也有一系列互相协同的安排,实行起来就比个别安排造成更大的效果。例如,在有言论自由、法治和监管得宜的地方,贪污不太可能变得猖獗。

经济持续成功与良好的政治安排之间明显有着紧密的连系。经济政策具包容性,让人人有机会拥有财产并共同创富的社会,在政治体制同样具包容性的地方就更有机会发展起来。

如果只有少数拥有特权的精英垄断所有经济机会,这些精英也必尽力捍衞滋生出这种不公平的政治安排。

例如,在俄罗斯,寥寥可数的特权阶级寡头政治执政者或前苏联国家安全委员会官员牢牢控制着国家的经济。假如你想有公开鲜明的政治竞争,就得挑战这个经济模式。根据以往经验,这个模式的结果是不断恶化的经济衰退。

盘点一下以上这些交错的课题,良好管治的社会的特征大概会是哪些?

在意大利古城锡耶纳的社区会堂里,挂着三幅文艺复兴艺术家洛伦泽蒂的伟大画作。中间的一幅画的是“好政府的托喻”:画中“公义”(当然是女人的化身)指向拟人化的“智慧”手中持着的公义天秤。两旁的画作则描绘了“好的管治”与“坏的管治”。

彭定康任港督时走访市场品尝蛋哒
彭定康任港督时走访市场品尝蛋哒

两者之间的分别是什么?这分别首先来自法治。

国际大律师公会理事会在二○○五年写道:“法治是文明社会的基石。它确立了一个对所有人平等、让所有人都可以引用的透明程序。它确保一方面让人自由,另一方面让人获得保护的原则得以遵从。”

普通法的“法治”并非只是依法管治而已。正如亚里士多德力陈:“法律的守护者本身也遵守法律。”受权力管治的要守法,当权者自己也要守法。

我还记得一次和鲁平主任的对话。鲁主任是个文明的人,说一口流利英语。我尝试向他解释“法治”和依法而治的分别。

我提到当我出任英国内阁环境大臣时,我的决定经常在法院受到挑战,有时更被推翻。(英国政府就脱欧一事现正面对类似情况。)结果是我要改变我的政策而非法院。我觉得鲁主任认为我在编造故事。

法治的完整性来自独立的司法和法院制度。这是公平审讯和程序公义的保证。在实施地方政府通过的法例时,同时确保国家机关根据国际法履行义务。

港督府最后的时刻
港督府最后的时刻

独立的司法系统对公民权利的保障和保护,涵盖良好管治社会的多方面。例如,它保护基本人权;它禁止酷刑;它确保得到公平审讯的权利;它确保思想、良心、信仰、表达和集会的自由;它保障财产。

法治是良好管治社会的基石,法治就是让当地独立的司法系统内的独立法院裁定罪责,党政机关不得过问。举例说,贪污行为可以由警方或国家代理人调查,但是否有人贪污违法则由法院定夺。

我一直相信法治是香港的自由、稳定和福祉最重要的保证。我对于在此维护法治的法官、大律师和律师,怀着极大的敬仰。他们站在前线,确保香港在一份国际有约束力的条约里得到许诺的自由,得到维护。法治对香港的自由和繁荣至为重要。

第二点我想谈的,是世界银行在分析各地的良好管治时,慎而重之称为“民众的声音与问责性”的特征。我相信世行所指的,是我们大多数人认为的民主。世行明显是要避免被指在提倡某一形式的民主。

毕竟,民主的模式很多:立法机关有单院的、双院的、行政主导的,也有部份直选的、部份间选的。让我清楚说明我心目中,可以让公民发声、参与管治和使当权者通过公开有效方式问责的制度,应该包含的必要成份。

首先是选举制度。无论是选举立法机关或主要官员,选举制度都应该公平,公民在投票时应人人平等。每张选票的票值应该均等。除了当地宪法的规定之外,投票过程应该公开,并不受任何限制。

举例说,作为英国国会的议员──上、下议院有着同样的规定──我必须宣誓效忠女皇。拒绝宣誓的民选议员不得就任,以往的例子有北爱尔兰的新芬党。这对我来说并非不合理。

但是,如在伊朗那样,只有由另一权力机构(这里说的是宗教机构)核准的人才可参选,我就认为不自由,也不公平。选举安排应由当地的立法机关在宪法中订明。

如果想民选的立法机关有公信力,并能保证有正当的问责性,就必须能够换掉主掌行政的负责人;除非选民可以通过直选另行任免。不能或大抵不能改变任何事情的选举是一场闹剧。真正的民主制度,政府必然更替。

降下英国国旗
降下英国国旗

“成熟的民主会认识到考虑少数人的意见的重要性,而不是尝试践踏这些意见。”我们可以一直讨论,怎样才算是公平。我怀疑这在很多方面有点像大象──难以描述,但一看就明白。

不过,我都想说说关于民主的三点体会。民主而多元化的社会不能单靠选举产生。除非有着整套软件硬件配合,否则民主可变成大多数人专政的民粹优越主义。

既然法治是良好管治社会的核心,社会中的大多数不应乘机把法院填满他们的支持者,以巩固自身的地位。

成熟的民主会认识到考虑少数人的意见的重要性,而不是尝试践踏这些意见。反过来说,民主中的少数也要承认选举中有赢有输的后果。我想,今日英国和香港,都可以从中得到教训。

民主政府并不易为。就像千千万万其他人一样,我纯粹认为没有比这更好的选择。民主政府加上出色负责的领导能让社会接受大家始终要作出艰难的决定,而不需要采取纯粹高压的措施。

如果公民可以自行决定生活和工作的地方、子女的教育、用钱和储蓄的方式,但对于其他影响他们生活的选择不能发声,我会觉得十分奇怪。

这也是当我在一九七九年,以新晋国会议员的身份首次来港时,我大力支持区议会直选的部份原因。我回到英国后也就此写了文章。

我想就“议会民主”再说两点。首先,这是比通过公投实施的所谓直接民主更好,更先进的决策方式。我们正开始为英国公投脱欧付出代价。这个决定早应通过议会作出;甚或如有需要,应通过大选,让人民作最终抉择。

第二,当民众压力就某项政策或政府的政绩升温时,民主当可为政府提供安全阀的角色。我们目睹这情况在印度经常发生;所以尽管信仰和种族纷陈,印度始终团结一致。

政府效益在世界银行的清单排行第三。我一直相信,当政府通过民主程序受到紧密监察时,它就越能胜任。在英国,反对党干得越好,越是似模似样时,执政党的表现就越优秀。当然,效益也取决于管理运作的公务员队伍的质素。

告别香港
告别香港

我在英国、欧洲和香港曾经与几个不同的官僚系统共事。毫无疑问,在和我一起工作过的公务员队伍中,最能胜任的是九○年代香港的公务员队伍。我希望它的活力和士气依旧。

“九○年代香港公务员队伍是一流队伍: 待遇好、自动自觉、有智慧、以服务公众为荣。”三个主因造就了香港九○年代的公共服务纪录。

首先,那是个一流的队伍: 待遇好、自动自觉、有智慧、以服务公众为荣。这种承担完全没有受到政治考虑干扰。举例说,公务员的聘任和升迁完全视乎功过。

第二,他们的操守不容置疑。贪污绝无仅有,规模肯定比欧洲和亚洲多国少很多。

第三,政府指派的工作,公务员都认真全力完成。这就是说,当你把香港与生俱来的企业家精神,与公务员立志超额完成差事的决心配对起来,基建工程用上的时间,就比在任何其他地方都要少。

我在上世纪八十年代末当英国环境大臣(听起来好像中世纪那么遥远),那时政府就于希斯路机场兴建一座新客运大楼,已讨论了好一段时间。我在一九九二年来港。到达后的首星期,霍德爵士带我看挖泥船倒泥,开始兴建赤鱲角机场。

虽然过程中经历了些谈判障碍,但我在一九九七年离港时,机场已实质上完成。我回到伦敦,发现人们还在讨论那座新的,但还是无踪无影的客运大楼。我希望香港公务员仍保留着这些质素。

第四个区分良好管治社会的特征是政治稳定和没有暴力。几个因素起着作用:一是优良、廉洁、透明和得到人民尊重的警务工作;另一是持续繁荣,而且随之而来的得益大致上公平分配。我不是社会主义者。我相信妥为监管的市场是创造和分配资源的最好方法。

但我也相信政府本身有着保护弱小和帮助强者取得更大成就的重要角色。美国一些共和党人以前常这样说笑,他们认为英语里最令人忧虑的一句说话是:“我来自政府;我来帮助你。”

这种讲法愚昧得惊人,它漠视了政府在促进经济和政治稳定的角色;也对政绩优良的多届美国政府不大公允。在这方面,艾森豪威尔执政时的共和党政府就干得很不错。

新加坡实行的社会改造工程毫无疑问是成功的。但我一直相信香港应避免这样做。我认为让市场和低税率自由发挥更适合香港。

当然我也极之赞成应该动用经济增长的得益,改善福利、医疗、教育和房屋。也因此,一些来自北方的批评,曾指摘我是共产主义者!很明显,我是有香港特色的共产主义者。

当政府对人民的诉求感觉敏锐,政治稳定也就更有可能。其中一个方法,是明白到他们是公民,有他们的权利和责任。证诸世界各地的历史,不乏关于敏锐地处理政治诉求的经验,及如果处理不当,政府怎样很容易把温和推向极端。

如果你把人民当作负责任的公民看待,他们就更可能对自己的行为负责,而健全的公民社会组织就当上他们与政府之间的中介人。

他们应该有自由举行非暴力示威;有自由说出和写出他们的要求;有自由选择宗教信仰。他们的教会应不受到政府控制;他们的大学应该自我管治和拥有自主。

这一点值得细说。我曾任香港和英国数间大学校监,现时是牛津大学校监,对这一点感受很深。牛津大学最近获排名全球大学之首,也得感谢大学里为数不少的中国(包括香港)学生和教授。

大学不是国家的代理人──它并不是一个政府部门──大学也绝不是商界的附属品,刺激着生产总值。大学是多元化和自由的强大支柱。香港弹丸之地,能有两所非凡的大学全球排名首五十、三所全球排名首百名之内,成就非凡,值得香港人引以为傲。

当中部份原因,当然是香港的大学享有国际条约和本地法例赋予的自由和自主。大学享有自由和学术自治,但不等如大学不需通过适当方式,为其获批的公帑问责。

我们在牛津也要这样做。但我们享有也行使学术自由,就如苏格拉底所言:“论证无界限。”我们做喜欢做的研究;我们探讨学问、寻根究柢;我们用我们视为最佳的教学模式教授学生;我们自行挑选教学和行政人员;我们基于学生的能力收生。

我们可以自由就任何事情发声,不用理会政府喜欢与否。以这种模式运作的大学不断拓展知识的领域,惠及整个社会,惠及全人类。我肯定你们在香港,当然也明白你们享有自由的大学,是这伟大城市皇冠中的瑰宝。

我也想谈谈另外两种特质。首先是监管质素;比方说,应该以透明和公平的方式监管商界。这样,私营部门的机构本身必须展示高透明度,并遵从私营部门管治的最佳标准。

我肯定中国的官员知悉有这么一个得到学术研究证实的看法,就是外界认为印度的公司比中国的公司管治得更好;因为印度公司的董事局不受政治干预,公司也更能符合国际标准。中国必须正视这个问题,否则必会拖累中国在国际间的经济表现。这不会对任何人有好处。世界需要繁荣兴盛的中国。

良好管治的最后一个特征是控制贪污。这不仅是立法,或设置制度打击这个政治经济弊病的问题。贪污直达政治的核心,明显与自由为敌。自由的传媒因揭发贪污罪行和罪犯,独裁和极权政府因此压制传媒和其现代科技表亲──互联网。

各种形式的传媒壮大公民,对付贪污。贪污其实增加守法公民的负担,对社会它是个侵蚀和破坏的元素。如果政治权力决定资产所有权,便没有人能够行使权力铲除贪污腐败。贪污舞弊于是传遍整个政府架构。

“有一份文件涵盖了这些自由社会的各方面,它叫做《中英联合声明》。”在我以上描述的各种管治模式中,其核心皆为公民。公民就是管治模式的健康和完整性的验证。公民享有自由、权利和责任,尤其是睦邻的责任。

他们有自由与人争辩、同意别人、写作、在广场的演说台发言、攻读和享受自己选择的学科、决定自己的工作和事业、与任何人谈论政治又不怕别人无意中听到、以法律解决问题因为有信心会得到公平公正的对待、阅读和收听真实新闻知道世界发生什么事、当政府咎由自取时戏谑它、到他国旅游、到教会去或到马场去、以自己的方式表达他们对公民身份和爱国的看法。

有一份文件涵盖了这些自由社会的各方面。那是一份已存放在联合国约三十年的条约,它叫做《中英联合声明》。

(全文完)

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