中国核废料为何面临“无处安放”的尴尬境地？
【博闻社】当中国核网2016年7月28日发表文章《总投资超1000亿的乏燃料后处理大厂或落户连云港》之后，相关文章在8月初迅速在连云港人的朋友圈流传，对核的恐惧与抵制再次被点燃。8月6日晚，大量连云港市民走上街头，反对该项目落户连云港。8月7日，连云港市政府称，目前该项目正处于前期调研和厂址比选阶段，尚未最终确定会否落户连云港。
在核电大发展的背景下，中国核废料处理已经到了刻不容缓的地步。原载于南方周末的本文，披露的即是中国中低放废物处置场选址悬而不决的隐情，中法乏燃料后处理大单谈判的台前幕后。
秦山库满
距离秦山一期——中国第一座300兆瓦商用核电机组投运整整23年后，计划中的华东中低放废物处置场仍选址未定。
其间，秦山核电站已成为有7座在运、2座在建、总装机容量6000兆瓦的大核电基地。中国在运核电机组达19座、在建核电机组29座、拥有六大核电基地（秦山、大亚湾、田湾、宁德、红河沿、阳江）。
相比于核电站的数目，已有的核废料处置、处理设施严重不足。新建设施的选址则在地方政府不情愿接受和运营权属不清的夹击下陷入僵局。
根据2000年初秦山核电联营公司的一项测算，2015年是秦山核电站中低放固体废物暂存库满容的“大限”，年产中低放固体废物逾1000立方米。而2010年来自环保部核与辐射中心的数据，则把库满时间提前到了2012年。
对于核电站而言，暂存库满容是致命打击。一旦没有足够的空间安置放射性废物，机组只能停运。更要命的问题是，数年累计，国内核电站的废物暂存库患上了超期服役和库满为患两大顽疾。
核废料按放射性活度及危害大小，分为高、中、低三种。我国对放射性固体废物实行分类处置，即中低放固体废物实行区域近地表处置，而高放固体废物与α放射性固体废物实行集中的深层地质处置。根据世界核学会的数据，核废料中97%是中低放废物，只有3%是高放废物。
核 电站用过的乏燃料（Spent fuel）以及乏燃料后处理（Reprocessing）后产生的固体废液，都属于高放核废料，而核电站的处理污染设备、检测设备、运行时的水化系统、交 换树脂、废水和劳保用品等，则属于中低放废物。乏核燃料是经受过辐射照射、使用过的核燃料，通常由核电站的核反应堆产生。
这些生僻的概念其实并不复杂。对于核电站而言，中低放废物固化后的第一站，是核电站内部的废物暂存库，装入密闭金属桶暂存5年后，这些废物要转运到处置场，按照300年安全无虞的要求，被埋入100到300米的地下，再加上重重工程屏障。
核 工业第二研究设计院研究员王显德解释，按照1992年国务院《关于我国中、低水平放射性废物处置的环境政策》（以下简称“45号文”）的规定，中低放固体 废物只能在暂存库中贮存5年，除了库容，安全是头号考虑，因为“时间越长，金属容器出问题的可能性就越大”。而45号文同时规定了核电站不允许新建暂存 库，避免暂存库变相成为永久贮存地，引起更大的安全风险。
相比暂存库遇到的困境，国内的中低放废物处置场更是步履维艰。
1996年中国核电装机只有两千多兆瓦时，当时计划的中低放废物处置场有4个，然而历经近二十年，迄今建成使用的只有两个：一个是甘肃玉门中核404厂内的西北处置场，另一个是广东大亚湾电站区域内的北龙处置场。
目前可以确定的是，位于四川飞凤山的西南处置场已取得建造许可证，正由中核清原环境技术工程有限责任公司（以下简称“清原公司”）建造。清原公司是中国核工业集团公司（以下简称中核）直属子公司。
就 流程而言，核电站乏燃料卸出后，也要先存放在电站内的专门水池中冷却、降低辐射。不同的是，由于乏燃料中仍有部分未燃烧的铀和钚，我国同法国、日本等国选 择对乏燃料进行后处理，可用的核素返回核电站，而后处理产生的高放废物，则要运至高放废物处置场，按照1万年不出问题的标准“入土为安”。
深层地质处置场是高放废物的最终归宿。我国唯一一个已经选址确定的高放废物处置场在甘肃北山，按照《高放废物地质处置中长期研发规划指南（讨论稿）》，北山处置场到2050年才能建成投运（具体参见千篇一绿今日推送的另一篇《寻找“恶魔墓地”》）。
谁都不想要厕所
在华东处置场的选址上，数十年来，秦山核电基地隶属的中核下属的中国辐射防护研究院等科研机构也做了场址调查报告和规划建议书，华东处置场的选址论证会也开了好几次。
2008 年前后，国防科工局（委）牵头编制了中低水平放射性固体废物选址规划，环保部（总局）也对该规划做了环境影响评价。但该规划迄今尚未上报至国务院。国防科 工局的相关人士解释，这是因为国务院办公厅有规定，达不成一致意见的上报件不予受理。国防科工局是工信部管理的国家局，其前身是国防科工委。
目前，国内已有的核废料处置、处理设施严重不足，新建设施的选址则在地方政府不情愿接受和运营权属不清的夹击下陷入僵局。 何籽/图
2011年颁布的《放射性污染防治条例》规定，处置场的建设要征求所在地的地方政府的意见，而浙江不愿承担区域性的处置任务，接收临近省份的中低放核废料。来自国防科工局、国家核安全局和数位参与规划的专家都将华东选址的主要阻碍因素指向浙江省。
不止浙江，不接收外省废物，已经成了各区域处置场所在省政府建场的前提条件。
目前进展顺利的西南处置场，跟西北处置场所在的404厂类似，由于其场址821厂本就是用了几十年的军工基地，所以选址时避免了其他各地的巨大争议。但据王显德了解，四川省只同意接受省内核设施产生的中低放废物。
不止如此，被认为接受中低放废物最不计较的西北处置场也遇到问题——甘肃环保部门提出环境补偿费要求。
清原公司原总经理孙东辉记得，环保部曾批复秦山核电站一次性转运中低放废物至西北。不同于军工废物的处置由国家财政出钱，甘肃方面认为核电站靠发电盈利，没理由完全由国家埋单处理其“垃圾”。
考虑到后续需求，早在四五年前，中广核就计划在北龙处置场之外，在粤北韶关另建新的处置场，但因当地政府反对未见进展。中电投在山东的选址工作更是遥遥无期。
孙东辉把这种抢着上核电项目但坚决不要处置场的心态，形容为“谁都不想要厕所”。
王显德曾被山东省邀请参加城市废物库建设的相关论证。城市废物库每省都有，主要接受实验室、医院等的放射源，放射性强度和危险性远低于核废料，“山东省有关方面甚至连这个库都不想建在省内，更不要说中低放废物处置库。”
遗憾的是，废物不等人。随着大亚湾、秦山和田湾核电基地19台核电机组运行时间的累积，中低放固体废物的产生量和积累量与各基地暂存库的库容矛盾日益凸显。
来自环保部核与辐射安全中心的数据显示，截至2010年12月31日，核电厂低、中放射性废物存量已经有约1万立方米。
若每台百万千瓦核电机组每年产生废物包体积按50～60立方米计算，对比中国目前在运、在建的核电装机容量，以及核电中长期发展规划中的目标，未来几年内核电站产生的中低放废物将是一个巨量数字。
环保部核与辐射安全中心的研究者提醒，超期贮存对设施运行和环境都是安全隐患，未来可能引发的问题会“越来越突出”。
面对如此境况，环保部核与辐射安全监管三司的马成辉在一篇文章中，对中低放废物区域处置政策二十年来的遭遇总结了八个字：举步维艰，难见实效。
处置困局
引发浙江省政府对华东处置场强烈反对的根源，来自我国对中低放固体废物实行的区域处置原则。
接受南方周末记者采访的多位人士一致认为，由于处置场的选址地并不一定是核电站最集中的地区，处置场所在地只有义务没有利益，导致区域处置陷入死局。
事实上，目前没有任何法规要求各地核电发展要与废物处置场建设挂钩，地方政府对于看似只有麻烦不见好处的处置场缺乏意愿，而核行业主管部门和监管部门也缺乏有力的政策工具破解僵局。
这已成为一个恶性循环。因为地方政府反对，导致处置规划无法出台。而没有规划就选址建场，又违反《放射性废物安全管理条例》（国务院令第612号）的规定。上世纪80年代，孙东辉就已在秦山选址，几十年过去了，秦山的选址仍悬而未决。
核电集团对处置场权属的争夺、对“他人控制自己厕所”的担忧，又让处置场的进展雪上加霜。
位于玉门的西北处置场带有明显的中核色彩。而北龙处置场的身世复杂，最初的建造许可证由中核拥有，而实际建造资金是中广核所出，建成后两大核电集团开始了马拉松式的管理权之争，迄今权属不明。
45号文件颁布时，当时的中国核工业总公司（以下简称中核总）承担核工业部分行业主管部门的政府职能，因此45号文明确要求中核总“负责中、低水平放射性废物区域性处置场的选址、建造和运营”。中核总是在1988年由核工业部改组而成。
在此背景下，中核总相继启动了中、低放废物西北处置场、北龙处置场的建设，组建了清原公司来具体负责。
1998年政府机构改革后，中核总的政府职能剥离。在原中核总基础上，中核以及中国核工业建设集团公司得以成立。而因大亚湾核电站的建设而崛起的中广核，在核电产业的各个链条上，与中核形成了强有力的竞争之势。
一个直接的结果，就是45号文赋予原中核总的“区域处置场选址、建造和运营职责”没有完全被后来的中核继承下来，受到中广核的严峻挑战。北龙处置场的权属问题，正是争夺的体现。
到了2011年，《放射性废物安全管理条例》虽然延续了一直以来的区域处置政策，但对“设立专门从事放射性固体废物贮存、处置的单位”设定了许可证制度。
这一许可证制度与45号文件指定一家公司独家经营的要求有冲突。马成辉评价这种表现为，“废物产生的单位游离其外，因此废物产生的单位一般采取不积极、不主动、静候国家安排的态度。”
中广核相关人士表示，“处置本身不成问题，难题在于怎么收费。”与后处理和高放废物的处置费用从核电电价中抽取部分资金建立专门基金不同，对于中低放废物的收贮费用标准、钱从何处来，至今没有明文规定。
2006年前后，当时的国防科工委联合环境保护部曾一度研究成立国家持有一定股比、相关企业参加的国家放射性废物管理公司，负责处置场的选址、建设、运营、关闭及监护等管理工作，承担废物处置的最终安全责任。
由于放射性污染防治法和《放射性废物安全管理条例》都没有明确中低放固体废物处置的责任主体，最终在“谁来控股”的问题上相持不下，国防科工局相关人士说，这一动议“暂时搁置”。
为了打破僵局，目前国防科工局和环保部核安全局有意让核电项目上马与废物处置场建设挂钩。即想上项目，就必须接受处置场。
对核电公司而言，已开始自谋出路。目前中核控股50％的辽宁徐大堡核电站已购置数百亩处置场用地。在王显德看来，在区域处置场迟迟不能开建的情况下，核电公司自建处置场也是一个“解扣”的选择。据悉，中核、中广核和中电投等也都在各自寻找可选的场址。
题图：秦山核电站