103萬人的年金大限──他們為何繳不起國民年金

【博闻社】台北—— 被质疑为「弱弱互保」的国民年金开办10年多,这个问题,仍然时常被收到保单的「失业者」困惑地提起。而它的答案,在未来社会里的重量,可能超乎想象。

高达337万人加入的国民年金,目前仍有103万人未缴纳首期保费,其中1.6万人将在今年(2019)满65岁,达到老人年金请领年龄。若未在1月31日前缴清,他们将成为第一批失去领取基本保障的人(编按)。

国民年金原本是让那群未被纳入劳保、军保、农保、公教保的无收入者纳保,让他们步入老年时能有基本的经济安全;但是103万未缴人数中,有近4成缴不起。年金大限将至,缴不起的人会如何?年金收缴率未过半,潜藏债务日增的国民年金,还能维持它的初衷吗?

在社会底层翻不了身,缴不起也不想领

「拢伫遮(都在这里)。」64岁的阿德(化名)递给我们一叠没有拆封过的信,我们坐在路边帮他一封封打开,里面是国民年金的缴款单,每期应缴1,864元,最上面还有一行粗体黑字:「截至107/11/10为止,您尚有累计保费93,850元未缴纳」。

住在台南市东兴里的阿德不识字,从国民年金开办起就没缴过任何保费。他起初收到单子还会拿给里长王泉尚「翻译」,最后索性不拆。

他又拿出另一叠没拆过的健保缴款单,里头醒目的欠费提示提醒他尚欠缴保险费87,087元。我们问他万一病了怎么办?他抬头茫然地问:「应该不会被锁卡吧?」

阿德的太太是瘖哑人士,两人的儿子出生不久,他就离开妻儿,在不同县市浪荡,因案留下前科,没钱就到工地打零工。时隔30年回到台南老家,妻子罹患大肠癌末期,一见到他就将他赶出家门。他再次见到妻子,是在她的葬礼。

阿德有栋老旧房屋,与儿子都有工作能力,王泉尚帮他申请低收、中低收入户身分都没过。事实上,他儿子不务正业还反向他要钱,已做不动粗工的阿德,一路落向社会底层,现在以拾荒维生。

王泉尚带他申请国民年金缴款分期,每期要缴的费用,比他捡回收1个月赚的2,000元还多。棘手的是,万一分期也缴不出来,依目前规定,最多只能延长3个月,再欠缴就得一次缴完所有欠费,也就是阿德得一口气缴完9万多元。

「我不想缴(国民年金),也不想领(老人年金)。」阿德宁可用廉价方式让自己脱离现实。一早的采访,他身上飘出阵阵酒味。

「总不能放他自生自灭吧?」王泉尚很着急,「不能先让他至少领3,628元,再从这笔钱慢慢扣(他的欠款)吗?」

王泉尚连结爱心团体为阿德找急难救助,但杯水车薪。他认为,人老了没有经济保障,只会衍伸出更多社会问题,徒增社会成本。

无收入的家庭主妇,晚年保障被牺牲

62岁的阿松(化名),原本在公营事业工作,未料10多年前公司民营化、资遣员工,他中年失业,最后找到保全工作,月薪2万多元。他与家庭主妇妻子为了经济问题,感情愈吵愈薄,最终分居。

不过,阿松悄悄拜托妻子住处的管理员留下妻子的国保缴费单,他拿去缴清。「她为家庭付出大半辈子,不帮她缴,她老了怎么办?」

这一线夫妻情分,让阿松愿意担负妻子的晚年基本生活。但许多经济弱势家庭的无收入女性,未必能有这样的境遇。

长期争取女性权益的妇女新知基金会,2年多来积极关注国民年金的性别与分配正义。据基金会统计,国民年金涵盖的337万被保险人,约有240万人是家庭主妇或主夫,又以主妇占多数。妇女新知资深研究员曾昭媛表示,台湾的幼托与长照支出昂贵、配套不足,让许多妇女被迫离开职场照顾家庭。配偶一个人的收入,得负担全家开支,还要缴太太的国保保费,对经济弱势家庭来说,眼前家计与太太几十年后的老年保障相比,宁可牺牲后者。

单亲妈妈的困境亦然。曾昭媛说,单妈们重返职场时往往只能找到低薪工作,且雇主未必会为她保劳健保。养家压力下的单妈,不会将缴国保作为首要考量,恐落得辛劳一生却无任何年金保障。

「若台湾认为照顾家庭是重要价值,现行制度里,爲何却是让家庭主妇进入保障相对差的国民年金,留在职场的男性则享有较好的年金制度?」曾代表工会团体参与国家年金改革委员会的委员刘侑学指出,不少家庭主妇宁可违反规定,也要挂名职业工会,参加给付更优的劳保。

欠费逾10年就不能月领3,628,中年贫穷恐成下流老人

国民年金于2008年10月开办,将年满25岁、未满65岁,在国内有户籍,且没有劳保、农保、公教保、军保的国民「柔性强制」纳保。保费2个月一期,被保险人负担6成,政府负担4成;低收、中低收与身心障碍者,再由政府提高补助。若没积欠保费,就有老年年金等5种保障。

国民年金涵盖无业者、家庭主夫主妇、学生、受刑人等,立法时,考量被保险人以无收入者为主,欠缴保费只加计利息,不会开罚或强制执行。不过对无收入者而言,寄到家里的国保缴费单不是未来的保障,而是眼下的负担,国保常被讥为「失业税」、「失业惩罚金」。

每期的国保缴费期限为10年,一旦超过10年欠费,除了不得补缴,最大的影响,是将丧失老年年金择优计算、每月至少领3,628元的资格,身心障碍年金也不能领取4,872元基本保障。原就缴不起国保的无收入贫困者,满65岁后,恐成为经济更弱势的「下流老人」。

从敬老津贴到国民年金保险

1990年代,台湾人口老化压力浮上台面,台湾约3成民众没有社会保险,劳保的一次给付也远不足安度晚年。

1992年,苏焕智打出老人年金政见,命中银发族的经济不安全感,在台南县高票当选立委;隔年高植澎端出老人年金,赢得澎湖县长补选。1993年底县市长选举,民进党以老人年金为共同政见,执政的国民党则以月领6,000元的「中低收入户老人生活津贴」回应。

时势所趋,内政部于1993年组成国民年金研议小组,期间因健保实施、921地震等暂缓。2000年政党轮替后,重新检讨国民年金实施方式,对于是否全民适用;「社会保险制」强制纳保或「个人储蓄账户制」自由参加等,有许多政策辩论。

当时台湾除了老农、敬老等多种津贴,还有地方政府发放的老人年金,政府财政负担沉重,也出现给付标准不一乱象。陈水扁执政8年朝小野大,加上官僚体系内部意见不一,《国民年金法》历经多种草案版本讨论,在2007年通过,隔年上路,是台湾第一个以年金制度办理的社会保险。

国民年金保险开办时的费率是6.5%,每2年依精算结果,检讨调高费率0.5%,最高可调到12%。除将无所得者纳保,也整合「敬老津贴」、「原住民敬老津贴」,改为「老年基本保障年金」与「原住民给付」。

国保上路之初,政界、学界抨击这好比向穷人课税,「弱弱互保」终会导致财务赤字。但相对2年前不满年金缩水,上街头反年改的军公教,当时近400万被纳保的民众无人出声。

曾任国家年金改革委员会委员的刘侑学认为,国保被保险人多半为经济弱势,「有理论提到,特别贫穷的人,连表达意见的动能都没有。一来于事无补,二来度日都有困难,无力了解制度。」

根据劳保局2018年12月的统计,共有103万人欠缴首期保费,1.6万人将在今年满65岁,其中有8,000人和阿德一样,被纳保以来不曾缴过分毫,最高积欠保费近10万元。万一错失补缴底线,将迎向更艰苦的晚年。

花300亿倡导、访视、补贴,仍有4成民众缴不起

为提升收缴率,劳保局每年制播倡导广告,并由各县市政府国民年金服务员登门催缴或协助民众办理分期。近2年则针对63岁以上、国保首年欠费的民众进行地毯式访视。

过去10年来,卫福部从国保基金拨出共约21亿元给劳保局编列预算,补助地方政府做倡导与聘请国民年金服务员,其中人事费高达9成。卫福部则在国保开办以来,一共花费300多亿元补助身心障碍、中低与低收入户、所得未达标准民众缴保费。

10年来耗费逾300亿元与无数时间人力,从结果来看,除了由政府全额负担保费的低收入户、重度身心障碍者,其余身分缴保费的人数约6成,而保费收缴率从7成滑落到4成多。

国民年金收缴率已低于5成

政府补助与收缴率不成正比

保费收缴率低落,是因为这群被催缴的对象,恐怕连三餐温饱都有问题。劳保局2017年以问卷调查民众欠缴国保原因,20万人次的填答者,就有35.5%表示自己失业中或家庭经济状况不佳,无力缴纳。

「这群(三餐不继)的人不会因延长缴费期限就缴得起,」曾任国民年金监理委员的政治大学风险管理与保险学系教授王俪玲认为,过长的10年补缴期,一来让原本缴不起的民众积欠到更难负荷,二来国保的给付金额相对其他年金不算高,缴得起的民众,欠久了索性不缴,徒增道德风险。

未缴国民年金原因,3成5是失业、家庭经济不佳

须被保障的人,却掉出网外

卫福部社会保险司司长商东福解释:「当时有这样(无超过10年欠缴纪录就能择优领保费)的设计,是鼓励大家每期缴、慢慢存款。」后来很多人认为欠费10年就不能择优的规定太苛,对于是否放宽、在什么条件下放宽,卫福部正与劳动部、法务部和民间团体讨论。

缴不出保费的阿德,商东福认为是「特殊案例」,或许阿德的家庭有到所得未达1.5倍的补助门槛,只是没申请。

「阿德就是有房有儿才过不了(门槛),但儿子自己赚的不够花,还拿他证件借钱,这种例子很多啊!」王泉尚着急地说,他担心阿德的房子被儿子拿去抵押,到时真就要流落街头,「政府的人应该亲自来,我带他们去看。」

103万人之中,还有多少没被看见的「特例」?

国民年金从保障经济弱势民众生活的福利思维出发,实际运作的结果,反倒让未被纳入社会救助体系的社福边缘户,再次掉出政府的经济安全网外。

监察院曾在2016年纠正行政院,指国民年金「与保障弱势民众经济安全原意有悖」,「保险制度未与社会救助做出区隔,潜藏债务风险势难避免」;10年期限将届收缴率仍低,显示制度设计不周。监委认为,国民年金保险基金既是来自弱势民众,运作风险安全维护,应更甚其他保险基金。

2年过去,国保制度依旧,纠正案不了了之。

刘侑学推测,设计国保时,可能考量政府财务有限,藉由额外开征保费,减少政府负担。年金制度的特色,是开办之初不会有大量符合资格的退休人口,没有太大支付压力,但随着制度成熟及人口老化趋势,参加国保的人数递减,领取年金的人增加,收支一旦失衡,加上保费难涨、给付难降,政府势必得拿出税收挹注,短期看起来省钱,后面花费更大。

转职或待业年轻族群,对国保兴趣缺缺

不能忽略的是,有9成、高达98万的国保欠费者属一般身分。这一群人,涵盖了像阿德一样申请不到福利身分的边缘户,也包括有能力却不想缴纳者,或转职期间被短暂纳保。

这群欠费者集中在40岁以下,一般则往往要到年过60岁才突然冲高缴费,连带导致国保基金基础不稳。劳保局分析,这群不缴保费的一般身分被保险人,并非完全受制经济,多数应是对制度的认知不同。

台南市社会局国民年金督导黄品桦表示,年轻人不想缴国保,可能是因为国民年金的宗旨是「保障基本经济安全」,相较其他社会保险,给付保障相对薄弱,缴费诱因不足,本应纳保的民众转投保职业工会与农、渔保。年轻人觉得距离请领老人年金还很遥远,或没感受到国保的未来性,宁可选择私人保险,直到接近请领老人年金年龄,才会较有缴费动力。

35岁的家铭(化名)就是其中之一。2年前儿子出生,他因为手边工作告一段落、太太工作正起步、加上自己想带小孩,育婴假结束后辞职在家育儿兼接案。房子是父母的,收入扣除家用、育儿、商业保险费后仍可储蓄,也能偶尔外食,过着普通的小家庭生活。

「我们全家都有商业保险,我也用不到生育补助。与其为一点老年年金,去缴30年后才能领、还不知道会不会破产的国保,不如把钱用来维持生活质量,」他说,日前已被接案的案主纳入劳保,也无意补缴欠缴的一年多国保保费。

60岁后,国民年金收缴率提高

厘清「谁缴不起、谁不想缴」很重要,也很难

「我们要想的,是该怎么让缴不起的人补起来,」王俪玲认为,国保最大问题就是弱势者缴不起保费。她认为政府应先厘清民众的欠缴理由,对有能力却不缴的催缴,没能力的人协助缴纳,例如以公益彩券盈余优先补助,或开放公益捐款、企业担负社会责任。已缴部分保费的民众,可依比例领取年金。

但对国民年金服务员而言,「厘清」两字很难。国民年金服务员小蔡,从业10年来的最大困惑,就是难以辨别民众到底是不是因经济问题缴不起保费。

他举例,有人自称在夜市经营摊位,名下也没有任何房屋、存款,看似符合国保对中低收入户的补助,但这人的摊位可能是排队名摊;一来服务员人力有限,不可能天天到摊位计算他的收入,二来申请人也未必会亲自去顾摊,难掌握他是否虚报。另一种例子是,民众声称离婚后和子女没往来、子女也没扶养他,但子女给孝亲费总不会要父母开收据,怎认定子女有没有照顾父母?

不缴保费罚配偶,违反性别正义?

对于缴不起保费的已婚者,国民年金还有一条「罚配偶条款」,要是有工作的配偶无正当理由拒帮配偶缴费,且经催缴后相应不理,可罚3,000元到15,000元。例如家庭主夫家铭想省下保费提升生活质量,万一太太不帮他缴保费,政府就有权对太太开罚。

「这规定超蠢,」家铭认为,将个人应缴纳的年金和配偶绑在一起,只是让缴不起一方的晚年经济安全,由配偶一手掌握。「万一夫妻感情差呢?」

劳保局现在每年筛选长期欠费、配偶年收200万元以上者催缴,已收到催缴单的1,200位配偶,有一半的人缴清,413人次挨罚,总计罚锾167.7万元;其中有16%的配偶经催缴后仍拒缴,原因多为「不认同国民年金制度」。

卫福部社会保险司司长商东福表示,罚配偶的设计,是家务有给制的概念延伸,当时也不乏妇女团体力挺。虽有「惩罚婚姻」的批评,但支持声音犹在,曾有立委提案要修法废除,最后没通过。

每年得耗时3个月清查开罚的「象征性罚配偶」,仍无助改善国保收缴率。

「年金是个人权利,应以国民为单位,而非以家庭或配偶为单位,」曾任国民年金监理委员的中正大学社会福利学系副教授王舒芸指出,女性婚后的劳动参与率比男性低,不缴罚配偶的设计,预设女性并非独立经济主体,凸显其性别不正义。

大衆疑心的国保基金破产风险

缴一辈子保费,未必能换得晚年温饱。妇女新知前年联合45个团体发布声明,指目前台湾约有310万名65岁以上老人,其中近半的139万人,正领取平均月给付3,791元的国民年金,远低于12,388元最低生活费(贫穷线)。而依国保现行费率,得缴满40年保费,才能月领9千多元。

曾昭媛表示,要无业者缴保费的逻辑怪异,3,791元平均给付过低。政府要人民缴保费累计年资,却未解释年金破产风险下的因应之道。

她认为,在国保财务危机下,就算政府承诺最后支付责任,但财源不是提高费率就是增税。财团能设法避税,受薪阶级一毛也逃不掉,国家为富人减税,却要无收入者缴保费,是分配不正义,无法达成所得重分配效果,也无助解决贫富落差的阶级问题。

更严重的是,若精算国保基金,不管怎么计算都将无以为继。

国民年金是由中央主管机关(现为卫福部)委托劳保局办理,并为保险人。(摄影/曾原信)

国民年金是由中央主管机关(现为卫福部)委托劳保局办理,并为保险人。(摄影/曾原信)

劳保局2018年底公布国保精算报告,潜藏负债达1兆943亿元,基金余额估计在2033年达最高点后开始下滑,2048年破产。卫福部公告今年的国保费率调高到9%,但根据精算报告,就算每2年调高至费率上限12%,只会将破产推迟5年。

刘侑学指出,精算报告以不同费率、补缴率、新进人口趋势、投资报酬率等计算,全指向入不敷出、基金用罄的结局,只是早晚问题而已,「怎么说服人缴一个你们怎么算都可能会无以为继的国民年金?」

政府的宣传文宣,却把国保形容成一张投资报酬率高的好保单。劳保局网站对国民年金的,就有「回本快、赚很大」、「马上净赚政府至少4成保费的补助金」等字句。中正大学社会福利学系副教授王舒芸说:「用商业逻辑来谈国保,就可见他们不是在讨论弱势民众的保障。」

有官员私下表示,不缴保费,或许可视作民众拒绝这份保单。「老实说,被保险人减少,等于需要给付的人减少,反而减轻国保的财务压力。」

商东福则强调国保绝不会倒,「年金再砍,也不会砍楼地板,国保是比楼地板还低的最低保障。所有年金里,只有《国民年金法》明定,政府要负起最后的支付责任。」

补缴「从宽处理」,但问题根源未解

商东福坦承:「10年缴费期是世界最宽松,但就是太松,民众反而忽略,要花更大的力量去倡导。」但他认为,就像多数学生在上课打钟前才进教室,相信缴费率会随缴费期限接近而提高。

不过103万即将丧失基础年金保障的民众仍是铁铮铮事实。王舒芸认为,政府挹注许多资源,在打广告、访视、缴费便利等技术性问题打转,「但是对于声称自己缴不起保费的这群人,所得差异、性别差异、人口特征是什么却不了解。这些人的面貌不明,很难对症下药。」

「很同情(因贫困无法缴纳者),但法律没给我们一条路。」劳保局国民年金组组长徐嘉珮表示,对于因逾期缴费而丧失老人年金给付从优计算资格的民众,劳保局与卫福部有共识「从宽处理」,「老百姓举证无法按时缴纳的原因,我们认定可接受,还是会让他补缴。」

商东福表示,《国民年金法》规定,若是因为不可归责于被保险人的事由而超过缴费期限,还是能请求补缴及计入保险年资。例如在监服刑、户籍地址有误、长居国外没收到缴费单,可到劳保局或各办事处临柜办理。至于贫困因素,政府已提供经济弱势者保费减免,除非是因为天灾等不可归责事由致贫。

「我们不会讲绝对不行,」他语带保留,「国保要保障的是特别族群,会用比较宽松方式认定。」

就算缴清保费,远低于最低生活费的老人年金能保障这群经济弱势者的余生吗?商东福说:「(社会保险)制度不可能百分百来接他,若实在很穷困,下面还是有承接的社会救助。」

这个回答,再次凸显国保实施原意与执行结果的矛盾。补缴大限进入倒数,执政者得自问,国保要保障的人,究竟是谁?

国保补费大限延至3.31  弱势民众:重点是没钱缴

国民年金保险首期保费补缴期限在1月31日届满,卫生福利部昨天宣布,为纾缓补缴人潮,也让大家好过年,将补缴大限延后至3月31日,期满不再延长。但缴不出国保的民众与协助弱势的里长认为,连温饱都有问题的人,不会因为多2个月的缓缴期就有钱缴费,政府应该把心思放在帮忙缴不起的民众上。

卫福部部长陈时中指出,考量许多欠费民众是无力负担保费的弱势族群,所以将补缴期限后延2个月。卫福部社会保险司司长商东福则说明,由于各地涌入补缴人潮,需要纾缓,加上逢农历春节,民众需经费采办年货,弹性考量下延后补缴期。

「不管延到民国几年还是缴不起啦!」住在台南市东兴里的64岁阿德以拾荒维生,10年来不曾缴过国保保费,欠费将近10万元。他表示,办了国保分期缴费,以为会减轻一点负担,不料分期后每期要缴2,000多元,比他拾荒整个月的收入还多,他已经打定主意不缴,也没想过要领国民年金的老人年金,「没钱有没钱的过法」。

「缓缴是政府的美意,不过治标不治本。」台南市仁德区成功里长郑晴而长期协助弱势里民,他指出,目前政府仅针对低收入户、重度身心障碍者减免全额保费,但对于中低收入户或没有任何福利身分的边缘户而言仍是沉重负担。「有收入的人觉得每个月缴几百块(保费)没什么,但对不知道下一餐在哪里的人而言,连挤出100元都很困难。」

郑晴而认为,国保的保障对象,是社会中经济相对弱势的民众,若这些人因为缴不起保费而面临老年贫穷,这个保险就失去最初规划的意义。民间有很多慈善团体专门协助申请不到福利身分却很穷困的社福边缘户,有的团体审核严谨,深知每个受助家户状况,政府可透过这些团体厘清哪些人缴不起国保保费,提供补助或减免。

 

关注年金议题的妇女新知基金会资深研究员曾昭媛表示,国保弱弱互保的设计与低迷收缴率,已显见这个社会保险制度已无法长久,缓缴与否不是重点,政府该做的是检讨如何制度改革。尤其现在不只国保问题严重,劳保精算后发现再7年就要破产,下一阶段年金改革应立刻动起来,不该为选举等政治考量丧失魄力。

曾昭媛表示,政府应推动公平税改,将营利事业所得税从现行的20%恢复到2010年修法前的25%,遗产税与赠与税从现行10%的均一税率,恢复到2009年修法前的最高50%累进税率,并整并各年金财源,建置「全民税收制基础年金」,让国民不必缴保费,满65岁即可领8,000元以上的基础年金,给社会一层预防老年贫穷的安全地基。